臧必飞

　　依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。依法治国理政需要我们各级国家机关工作人员运用法治思维开展工作，自觉接受监督，确保依法办事。近年来，随着社会主义民主和法治建设的不断推进，如何加强对由人大选举、任命的干部实行监督，从理论到实践一直都是困扰地方人大的一个重要问题。中共中央 2015年 6月转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，明确提出“加强对人大选举和任命人员的监督”，要求地方人大要进一步明确对人大选举和任命人员监督的原则、方式、程序等问题，切实有效地开展对选举和任命人员实质性的监督，做到选举任命的程序监督与具体的人事监督相结合，充分发挥国家权力机关人事监督的法定职能。把握基本特征认识特殊性

　　在人大工作实践中，对选举和任命人员实施监督存在多种做法。一是把人大对选举和任命人员实施监督当做一种事后监督，是人大及其常委会监督制裁由它选举任命的违法失职的国家机关组成人员的方式，包括罢免权和撤换权，一般选举和任命后，不实施监督，如果出现问题，在组织结论或者法律裁定比较明确的情况下，再进行罢免和撤换。二是把人大对选举和任命人员实施监督当做一种对事不对人的形式监督，是一种监督程序，并不涉及具体的个人，只是走个程序而已，法律考试是开卷、任前表态可以不兑现。

　　然而，宪法和法律规定，对选举和任命人员的监督作为人大及其常委会的一项重要职权，与其他监督权相比较具有自己的特征。一是对人的监督比对事的监督更具特殊性。根据监督内容的不同，人大的监督权可以划分为法律监督、工作监督和人事监督。人事监督和法律监督、工作监督相比较，在监督的内容、对象、程序、制裁的措施等方面并不完全相同，三者处于并列地位，共同构成人大监督权的整体，有相对的独立性。二是对人的监督比对事的监督更具系统性。人大对选举和任命人员的监督不仅是一种事后监督，而且是一种全方位的监督，它既包括选举、任命前对拟任对象是否胜任拟任职务的调查了解，也包括人代会或其常委会会议期间对拟任对象的会议审查，还包括选举、任命后任职期间的考评。这种事前、事中、事后监督的有机结合，构成了人事监督权的整体。三是对人的监督比对事的监督更具政策性。党管干部是人大及其常委会在行使人事监督权过程中必须遵循的基本原则。党管干部，主要是指由党制定干部工作的方针政策，推荐和管好重要干部，指导人事制度的改革，搞好干部人事工作的宏观指导和监督检查。由于党在各个时期的中心任务不一样，因此，对各个时期的干部要求也不一样，政策也有变化。人大行使人事监督权必须认真执行党的干部政策，对违法失职确需罢免或撤销职务的，要同党委商量，尽可能取得一致意见，使人事监督工作更好地为党的政治路线服务。四是对人的监督比对事的监督更具法律性。宪法和地方组织法对人事监督的主体、范围、基本程序等都作了规定。人大行使人事监督权，必须以法律为准绳，依法进行监督。人大及其常委会发现由人大选举和由人大常委会任命的干部在任职期间有违法失职行为时，在进行调查了解、掌握基本情况的基础上，应依照法律规定的程序，该罢免的应由人民代表大会罢免，该撤换的依法撤换，该由有关部门提出处理建议的，应交由有关部门调查了解，提出处理的建议和意见。

　　人大是国家权力机关，不是执行机关，它的性质决定它处于决策和监督的地位，因此，人大监督选举和任命人员工作时要特别注意几个问题。一是要全程了解被选任的干部。要加强与选任干部所在部门和单位的联系，全面、经常性地了解选任干部学习、廉洁、执法施政的情况以及贯彻人大及其常委会的决议、决定，办理人大代表的议案和建议的情况，为准确行使监督权奠定基础。二是要在选举和任命前听取组织部门的建议和理由陈述。党委组织人事部门作为干部管理的专门机构，承担着考察推荐国家机关干部重要的职责和义务。在推荐人选时有责任陈述推荐过程、具体遴选理由和结论。三是要加强与组织人事监督部门的协调和配合。人大的工作机构要主动与组织人事部门保持联系，沟通情况，进一步疏通和扩大干部监督的信息渠道。人大同时还要加强与执法执纪部门、民主党派、舆论部门和人民群众的联系，把各种监督形式结合起来，形成合力，推动人事监督工作的落实。

　　把握基本程序注重整体性任何事物都有整体性、关联性，知情权是决定权的基础，而决定权又是监督权的来源。人大对选举和任命人员的监督并不是一个节点阶段性的监督，也不是形式上的程序监督，而是全过程的监督，从形式到内容的监督。因此，人大及其常委会在不知情情况下是不能进行选举和任命工作的，对自己选举和任命人员履职不进行监督，是对决定权的不负责任行为，因此，对选举和任命人员的监督也必须有一个调查了解、程序批准、考核考评等逻辑过程，包括事前、事中、事后三个阶段，其行为过程包括事前了解监督、事中把关监督和事后跟踪监督三个方面。

　　加强事前阶段监督，要充分行使知情权。人大及其常委会根据同级党委的推荐提名和建议，围绕拟被选举任命的人选是否适合拟任职务，在正式提名前要进行调查了解。事前监督主要有两种不同的表现形式。一是任前调查了解。在同级党委提出任职建议，以及同级“一府两院”向本级人大及其常委会提交选任议案之后，人代会主席团或人大常委会召开主席团会议或主任会议，由人事任免委员会介绍被选任人员的情况，讨论决定是否提交人代会或常委会会议审议。如认为有些人选不合适，即向党委或“一府两院”提出调整的建议。必要时，人大可以行使询问权，对需要了解的情况，及时向有关部门提出询问，有关部门应派人说明；对妨碍选举、任命的重要的有争议的问题，可以使用调查权，查清事实。这样做有利于人大及其常委会在正式提名前了解需要了解的有关情况，为党委行使好干部推荐权把住一道关。二是任前培训和考试。属于人大及其常委会选举任命的国家机关工作人员担负着组织和领导现代化建设的重任，必须具有一定的科学文化知识、法律知识、业务水平和领导才能。通过任前培训和考试，使他们学会运用科学的、法律的手段处理各项事务和严格执法，使人大及其常委会较为客观地了解拟任人员的基本情况，拟任人选与拟任的岗位职务是否相称，做到心中有数，避免任免的盲从性。考试的方法可以多种多样，如对担任不同职务的人员进行笔试、口试、答辩、讨论等。

　　强化事中阶段监督，要充分行使审议权。在人民代表大会或其常委会举行会议的时候，对正式确定的候选人或正式提请的拟任人员交付投票表决前的审议应注意三个方面：一是材料论证，核实情况。关于被选举、任命人员的考核材料，应如实全面地反映被选举、任命人员的基本情况，对于某些重要情况，如任职理由、任职人员的特点等，应作专门详细的介绍；群众的反映，如民意测验的结果应附列于材料之后；考核材料应于会前发到代表或委员手中，被提请选举、任命的人员，应到会与代表、委员见面，发表政见，回答问题。二是发扬民主，依法票决。审议时应广开言路，畅所欲言，创造宽松、活跃的会议气氛。如果发现考核材料主要事实不清，或在审议时发现任职人员新的情况和问题，经过讨论仍有不同意见的，应暂缓表决。坚持使用无记名投票的方式来进行表决，保证参加表决的人员在隐秘的状态下表达自己的意愿。三是正确导向，不求高票。选举和任命前不应提出保证选举成功，保证候选人高票当选的要求，人大代表或常委会组成人员要严格依法办事，不投“感情票”和“违心票”，做到不该任命的干部不任命，不该免职的干部不免职。为了依法准确行使表决权，必要时，会议可以委托提请机关核实有关情况，也可以组织有关机构调查，待情况清楚后再复议表决。

　　强化事后阶段监督，要充分行使监督权。对被选举、任命的国家机关领导人员及其组成人员在任职期间的执法、执纪情况和政绩情况的监督。根据法律的有关规定和各地近几年的实践，事后监督主要有以下几种形式：一是订立任期目标。凡被选举、任命的干部，特别是政府组成人员，要订立任期内的责任目标送交人大常委会，便于人大及其常委会督促检查。二是述职评议。要求被选举、任命的干部每年以书面或口头形式向人大或其常委会作一次述职报告，人大或其常委会围绕任期目标，以德、能、勤、绩为主，对述职干部的政绩进行考评，评议情况由人大或其常委会反馈给述职对象，由人大常委会办事机构将述职报告评议意见整理归档，转给党委组织部门，作为干部使用、奖惩的依据。三是开展视察和调查。国家机关工作人员是行政、司法的主体，人大或其常委会通过视察和调查了解被选举、任命干部在行政、司法活动中的成绩和问题，并及时提出批评、意见和建议。四是质询和询问。对不执行党的方针、政策，国家法律法规，以及人大或其常委会决议决定的，进行质询和询问，督促其限期改正错误。五是受理申诉、控告和检举。近年来，越来越多的人民群众对国家机关及其工作人员违法、犯罪、失职腐败和官僚主义等侵害国家或公民利益的行为提出申诉、控告和检举，人大应通过信访监督督促有关机关及其工作人员纠正错误，改进工作。六是罢免和撤职。这是人大及其常委会对由它选举决定、任命和批准任命的国家机关组成人员最有效的监督制裁手段。通过以上各种监督形式，发现由人大或其常委会选举任命的干部违宪、违法和有严重的渎职失职行为以及拒不执行人大及其常委会的决议、决定时，人大及其常委会可以依法行使罢免、撤职权。运用罢免撤职权时，一定要慎重，事先应征求党委意见，取得党委原则同意。把握基本原则区别差异性。

　　人大对选举和任命人员的监督，是党干部监督工作的一部分，在思想认识上往往被误解为越权，其实是没有把握好人大监督选举和任命人员工作的基本原则，没有弄清楚人大实施监督和党的干部监督工作的差异性。

　　在思想认识上确立服务性原则，要清晰党管干部与人大依法行使任免权的区别。坚持党管干部原则，是我国政党制度的根本要求，是维护和巩固执政党地位，保证党的各级领导权牢牢掌握在忠于马克思主义者手中的重要条件，也是加强干部宏观管理的迫切需要。这一原则主要体现在四个方面。一是党和国家干部人事工作的方针、政策和重大问题必须由党中央统一决策，并且必须在中央和地方各级党委的统一领导和统一组织下认真贯彻执行。二是坚持党委推荐和直接管理各级各类重要干部。三是严格按党的民主集中制原则和干部任免程序管理干部，坚持党委集体讨论决定干部。四是强化各级党委组织部门总揽干部工作全局的能力，切实履行“综合、协调、指导、监督”的职责。人大依法行使任免权就是人大要在党管干部的原则指导下，严格依照法律规定的人事任免权限、范围、程序选举任命国家机关工作人员并对其实施监督。党管干部原则体现在党的干部政策上，而党的政策和国家法律又具有一致性，人大依法任免干部实质上就是为执行党的政策服务，是在党的政策指导下进行人事任免，是党的政策的具体运用和体现。因此，把党管干部原则与人大依法行使任免权等同起来，混淆两者指导与被指导、基本原则与操作程序的区别，容易导致人大监督选举和任命人员工作偏离正确的政治方向。

　　在权力行使上确立统一性原则，要厘清党管干部和人大依法行使任免权是推荐与决定的关系。党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导，国家政权机关重要干部的决定权在人大，党委依法向人大推荐国家政权机关的重要干部，党管干部与人大依法任免是法律上的推荐和决定的关系。少数地方人大及其常委会在行使人事任免权时存在着处理两者关系倚重党管干部原则，放松了依法任免原则，一味强调保证实现党委意图，把党管干部原则绝对化，把人大依法任免干部当成走程序、搞形式，认为可有可无。同级人大及其常委会虽然有责任通过法定程序努力实现党委意图，不能片面地、不负责任地理解民主的涵义，决不能以选票多少、通过率的高低评价人大人事任免的民主程度。但是，党向国家权力机关的推荐，不是一般性的建议，而是具有决策的性质。要使党委推荐国家政权机关重要干部的意图得以实现，就必须依法召开人代会或人大常委会会议，通过选举任命程序作出决定，把党的意图通过决定的形式变为国家和人民的意志，实现推荐权和决定权的统一。要处理好党管干部与人大及其常委会依法任免干部的关系，关键在于党组织和人大及其常委会应当各自在宪法和有关法律规定的范围内行使其职权，既不能以党管干部来否定人大及其常委会的任免权，也不能以人大及其常委会任免权来否定党管干部的原则。党组织要按照有关法律的规定支持国家权力机关依照宪法和有关法律规定履行人事任免权，对尚未经人大及其常委会依照法定程序选举或任命的，不得对外公布。对已由人大选举和人大常委会任命的干部，在任期内除非有特殊情况，一般不作调动，保持相对稳定；必须调动的，应当经过法定程序，以尊重人大代表和常委会组成人员的民主权利，维护法律的严肃性。

在治国理政上要确立分工合作的原则，党管干部与人大选举任免是党的管理形式与国家管理形式的关系。党通过制定干部工作的路线、方针和政策把握干部工作方向，把好干部推荐关，从组织上保证国家政权机关重要干部的质量，保证国家政权掌握在马克思主义者手里；人大任免和选举工作必须遵循党的干部工作路线方针和政策，通过依法选举任命、罢免撤职等形式，直接对国家政权机关重要干部实施具有法律效力的权威性管理；制定和完善有关法律法规，如国家公务员法、国家机关工作人员廉政法等，依法对国家政权机关重要干部实施监督和管理。通过比较，可知党管干部和人大依法任免是管理国家政权机关两种不同方式，是干部管理中党的形式和国家形式的统一。在实践中，地方党委要克服轻视或无视人大任免权的行为，尊重人大代表和人大常委会组成人员的民主权利及其正确抉择，树立对党负责和对人民负责相统一的思想，推动人大及其常委会敢于和善于行使选举权、任免权，保证党管干部原则在人事任免过程中的正确体现。