白银市人民检察院关于

司法体制改革情况的报告

——2018年6月22日在白银市第九届人民代表大会常务委员会第十五次会议上

一、司法体制改革进展情况

近年来，全市检察机关在市委和省检察院领导下，在市人大常委会的监督支持下，认真贯彻落实党的十八大、十九大精神，立足检察职能，扎实推进司法体制改革，较好地完成了各项改革任务。

（一）统筹协调、有序推进，司法责任制改革任务基本完成。

司法责任制改革是司法体制改革的重中之重，是对检察工作全面的、根本性的改革，难度大、任务重，全市两级检察院统一思想认识、提高政治站位、加强教育引导，积极有序落实，重点改革任务全面完成，做到了改革与办案“两不误、两促进”。

一是完成了检察官员额制改革。自2016年8月开始，在省遴选委员会和省检察院的统一组织下，对全市符合入额资格的188名检察工作人员进行资格审查、闭卷考试和量化考核后，以1：1.2的比例确定了145名检察官候选人上报省遴选委员会审定。省遴选委员会最终确定我市两级检察院共123名检察官为首批员额制检察官，占全市政法专项编的34.6%。其中市院32人，占政法专项编的34.4%；白银区院24名，占政法专项编的35.8%；平川区院17人，占政法专项编的32.7%；靖远县院19人，占政法专项编的34.5%；景泰县院16人，占政法专项编的34.8%；会宁县院15名，占政法专项编的34.9%。入额检察官中，检察长、副检察长、检委会专职委员27名，占入额检察官总数的22%。2017年1月开始，两级检察院全部落实了入额检察官工资待遇。2017年9月，省遴选委员会、省检察院启动了第三批员额制检察官遴选工作，分配我市4个名额，我们全部分到县区检察院，今年5月，经省遴选委员会审定，顺利完成遴选工作。

二是完成了检察工作人员分类管理改革。按照《甘肃省检察机关检察官、检察辅助人员和司法行政人员分类定岗实施方案》，我们综合考虑队伍现状和工作实际，制定了我市《检察辅助人员和司法行政人员分类定岗实施方案》，于去年4月全面完成了员额制检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类人员的分类管理。其中检察辅助人员158名（白银市院40名、白银区院33名、平川区院23名、靖远县院23名、会宁县院18名、景泰县院21名）。司法行政人员43名（白银市院14名、白银区院7名、平川区院4名、会宁县院5名、靖远县院6名、景泰县院7名），各院均未突破司法行政人员的比例限制（其中市院20%、基层院15%）。

三是严格落实办案责任制。按照“入额必须办案”的要求，去年初，全市123名员额检察官调整到位后，两级院案件管理部门通过随机轮案与指定分案相结合模式，将案件分配给员额制检察官。去年下半年以来，入额检察官共办理案件4121件。两级院27名入额领导带头办案514件，亲自完成案件侦查、案卷审查、讯问询问、出席庭审等任务，发挥示范和骨干作用。根据《甘肃省人民检察院检察官授权范围的规定（试行）》，全市两级院按照履行职能需要、案件类型以及复杂难易程度，实行独任检察官或检察官办案组进行办案。独任检察官承办案件，配备必要的检察辅助人员、书记员。检察官办案组由两名以上检察官组成，配备必要的检察辅助人员、书记员。全市共组建独任检察官办案单元97个，办理案件4087件；组建检察官办案组单元14个，办理案件34件。为解决人员分类管理后办案力量紧张的问题，在省检察员统一组织下，今年3月对两级院原有的66名临聘人员转换为聘用制书记员，6月中旬公开招聘了55名书记员。

四是省以下人财物统管稳步实施。认真落实《省以下法院、检察院领导人员管理改革方案》《省以下法院、检察院机构编制统一管理实施方案》，全市检察机关人员编制已划转省编办。两级院原有政法专项编制356名，其中：市院93名、白银区院67名、平川区院52名、靖远县院55名、会宁县院43名、景泰县院46名。2018年4月监察体制改革过程中，省编办从我市两级检察院一次性给纪委监委划转编制82名（其中：市院24名、白银区院13名、平川区院10名、靖远县院14名、会宁县院9名、景泰县院12名），两级院目前实有政法专项编制274名。全市两级院公用经费、人员经费、中央政法转移支付资金已于今年1月全部纳入省财政厅一级预算单位管理，全市人员经费4860万元，公用经费640万元，中央政法转移支付资金1391万元。全市两级院资产配置预算全部纳入省级财政统一管理，经省财政厅资产审核通过配置预算1780万元，目前资产盘查及实物登记造册工作正有序开展，预计第三季度可完成上划省财政厅管理。

（二）完善机制、形成合力，刑事诉讼制度改革成效明显

认真落实“两高三部”《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，积极开展业务研讨，学习借鉴外地经验，突出改革重点，取得了较好成效，得到省检察院充分肯定，并在全省检察长座谈会上介绍了经验。

一是健全和落实案件快速办理机制。制定了《白银市检察机关刑事案件快速办理若干规定（试行）》，在全市范围内全面推行轻微刑事案件快速办理机制，减少审批环节，简化法律文书和办案流程，提高办案效率。与公安、法院密切配合，探索集中移送、集中起诉、集中审理的“三集中”工作模式，主要对危险驾驶类案件实行公安机关集中移送，检察机关集中审查、集中起诉，法院集中开庭审理，案件在审查起诉阶段用时仅为一天，庭审用时案均10分钟左右。

二是进一步规范了退回补充侦查程序。与白银市公安局联合制定了《关于退回补充侦查若干问题的规定(试行）》，进一步强化对审查起诉案件退回补充侦查的引导、监督和制约。检察机关进一步规范退回补充侦查提纲内容，增强文书的可操作性和说理性，提高补充侦查工作实效。去年以来，退回补充侦查重报后提起公诉256件，法院全部判处被告人有罪。

三是充分发挥不起诉职能，加大审前过滤力度。制定了《关于进一步加强不起诉工作的意见》，明确不起诉案件办理的标准，切实发挥审前过滤作用。去年以来全市检察机关共对不符合起诉条件或者犯罪情节轻微可以免予刑事处罚的289人做出不起诉处理。其中对犯罪情节轻微的交通肇事、危险驾驶、信用卡诈骗、盗窃等刑事案件从宽处理，促成刑事和解，化解矛盾纠纷，作出相对不起诉147人。同时在办理不起诉案件中，探索邀请人大代表、政协委员、人民监督员和基层组织代表等进行公开听证，充分听取各方意见建议，主动接受监督，保证案结事了。

四是切实增强庭前会议的作用和效果。针对庭前会议程序使用较少、会议制度流于形式的情况，经过深入调研，与白银市中级法院联合制定了《刑事案件庭前会议若干规定（试行）》，进一步明确了建议组织庭前会议的范围，针对当事人申请的非法证据排除问题及相关程序问题，了解辩护人在庭审阶段可能重点辩护的方向，提高庭审对抗性和针对性，保证庭审高效、顺利进行。

（三）突出重点、注重实效，公益诉讼工作全面开展

严格执行修订后的《民事诉讼法》《行政诉讼法》，把开展公益诉讼工作作为强化法律监督、服务中心工作的一项重大举措来抓，在守护绿水青山、维护公共利益中发挥了积极作用。

一是加强组织领导。认真落实市深化改革领导小组通过的《关于加强检察机关对行政执法行为实施监督的意见（试行）》和市委办、市政府办印发的《关于支持公益诉讼工作的通知》，两级院成立了以检察长为组长的公益诉讼工作领导小组，民事行政检察部门成立了公益诉讼办案组，配齐配强了人员力量。市检察院先后3次召开工作推进会，就公益诉讼工作的组织实施、开展情况和疑难问题进行研究部署，并定期听取案件办理情况，为公益诉讼工作顺利开展提供了有力的组织保障。

二是积极通过提起诉讼保护公共利益。全市检察机关围绕群众反映强烈的问题，以生态环境与资源保护、国有资产保护、食品药品安全等领域为重点，认真排摸、从严把关，通过层报省检察院、高检院批准提起诉讼14件，已判决7件，其中胜诉6件。如靖远县检察院在开展“保护母亲河”专项行动中发现，有人长期在靖远黄河大桥附近的禁采区非法采砂，在河堤大量堆放废料，占用河道滩地，存在重大安全隐患。县检察院向县水务局建议对该非法采砂问题及时处理，因县水务局整治不到位，县检察院依法提起公益诉讼，法院判决检察机关胜诉，彻底取缔非法砂场、平整河道，保证汛期安全，并推动了黄河周边环境治理工作。

三是积极通过诉前检察建议促进问题整改。检察机关对行政公益诉讼案件向法院提起诉讼之前，必须先向相关行政机关提出检察建议，督促纠正违法行政行为或者依法履行职责，对于行政机关按期依法办理的，不再提起诉讼。全市检察机关开展公益诉讼以来，共发出诉前检察建议53件，绝大多数行政机关积极采纳、认真落实、及时回复，达到了“双赢、多赢”的效果和目的。市、县（区）两级检察院通过诉前程序，在国土资源保护领域，挽回集体林地17.9亩，挽回、复垦被非法改变用途和占用的耕地40.6亩，促成收回欠缴的国有土地使用权出让金32万元，促成行政机关解除土地出让合同1 份，涉及土地288亩、金额130.5万元。在生态环境保护领域，督促治理恢复被污染的水源地面积60亩，清理污染和非法占用的河道36.8公里，清理被污染水域面积9平方公里，促成关停和整治违法排放废气的企业4家。在国有资产保护领域，督促收回被套取或冒领的国家补贴资金180万元，督促人防部门收回人防工程易地建设费1413.5万元，督促收缴行政处罚罚款256.1万元。

总之，我们始终以改革为统领，因地制宜、攻坚克难，在积极落实各项改革措施的同时，始终以执法办案为中心，依法全面履行职责，严格公正规范执法，狠抓过硬队伍建设，各项检察工作持续保持全省前列。2017年，全市检察机关有12个集体，35名个人得到高检院、省委、省院、市委等上级机关表彰，市检察院、平川区检察院、靖远县检察院被评为省级文明单位。平川区检察院被评为“全国检察宣传先进单位”“全检察文化建设示范院”。市院被高检院评为“全国检察机关保障律师执业权利示范单位”，靖远县检察院被评为“全省先进检察院”。

二、司法体制改革中存在的主要问题

全市检察机关司法体制改革工作取得了阶段性成果，新时代法律监督格局基本形成，但各项改革大多数处在启步阶段，司法办案的实践经验少，体制机制还不完善，面临一些困难和问题。

司法责任制改革方面，一是县区检察院员额检察官配备不足，特别是监察体制改革后，随着反贪、反渎、预防三部门人员转隶，县区院案多人少的矛盾更为突出，如平川区院现有员额12人，景泰县院11人，会宁县院10人，由于员额检察官遴选程序复杂、周期长，致使有的业务部门长期配不上员额检察官。另外，员额检察官比例分配不够合理，目前各级院都按政法专项编制数的39%配备员额，但这与案件量主要集中在基层院的实际不相符。二是内设机构改革还没有迈出实质性步伐，去年8月份，省检察院下发了检察机关内设机构改革的指导意见，提出市院内机构11个、县区院编制50人以上的8个、50人以下的5个，但由于各地内设机构名称、职责分工、管理模式均不统一，为了保持工作的稳定性、连续性，我市只在县区院做了试运行，尚未全面推开。三是司法行政队伍稳定存在一定问题，司法行政岗位工作繁重、压力较大，人员分类管理后，司法行政人员很难再进入检察官序列，提拔使用也受多种因素制约，发展空间和机会相对较少，工资待遇与检察官差距较大，司法行政人员思想情绪、工作积极性受到一定影响。四是员额制检察官改革后，主要坚持“谁办案、谁负责”，并强调终身负责，两级院将一般案件办理的决定权交于办案检察官负责，但对检察官办案活动的监督机制还没有完全建立，存在一定管理风险。

以审判为中心的刑事诉讼制度改革方面，一是繁简分流、快速办理机制需要进一步理顺，检察机关经案件管理部门初步审核可以适用快速办理程序的案件，在审查起诉中，如发现情节轻微应当不起诉的，根据规定还要经过逐级审批并提请检委会讨论决定，办案周期会加长。二是检察环节需要进一步落实“庭审实质化”要求，目前召开庭前会议的范围主要为移送的人数众多、事实证据复杂的职务犯罪案件，对于普通刑事案件召开或建议召开庭前会议较少。退回公安机关补充侦查的案件数较多，但公安机关以“说明”代替取证，“退而不查”现象仍有存在。三是检察干警业务能力需要进一步提高，以审判为中心的刑事诉讼制度改革对检察干警全面审查运用证据的能力、审查起诉的能力、出庭支持公诉的能力提出了新的要求，检察干警的办案理念需要进一步转变，业务水平与改革要求还有差距。

公益诉讼工作方面，一是案件线索来源少，所办有震动、影响力大的案件少，发挥维护国家利益和社会公共利益的职能作用不够突出。二是工作机制有待进一步完善，无论是诉前提出检察建议，还是向法院提起公益诉讼，都是对有关行政机关违法行使职权或者不作为的监督。行政机关与检察机关需要进一步统一思想认识，在线索摸排、信息共享、调查取证、技术咨询等方面建立协作机制，保证公益诉讼案件顺利办理。三是公益诉讼案件涉及面非常广泛，专业性强，当前全市检察机关民事行政检察干警的业务水平还不能完全适应公益诉讼工作发展的需要。

三、下一步工作打算

当前和今后一个阶段，我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大精神和习近平总书记对政法工作的重要指示精神，认真落实中央、省市委政法工作会议精神，坚持党对检察工作的绝对领导，坚持以人民为中心的发展理念，按照省检察院“六项重点工作”部署，紧密结合白银实际，落实好本次人大常委会精神，扎实推进各项改革，推动全市检察工作取得新的发展和进步。

一要全面落实司法责任制改革。根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，全面建成新型办案团队，推动检察办案组织规范化建设。坚持遵循规律与规范灵活相兼顾、权责明晰与依法行权相统一、合理放权与加强监督相结合的原则，修订检察官权力清单，进一步落实检察官办案主体地位。建立健全对两级院领导干部办案情况定期通报制度，推动领导干部带头办理重大复杂敏感、在法律适用方面具有普遍指导意义的案件。全面落实检察管理和监督制约机制，加强对检察官办案活动的监督。

二要深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。积极构建以证据为核心的刑事指控体系，全面贯彻落实证据裁判原则与非法证据排除规则，增强检察机关在证据审查中的监督作用，倒逼侦查机关规范取证。完善认罪认罚从宽制度，探索建立被告人认罪与不认罪案件相区别的出庭公诉模式，对没有争议的事实证据，从简调查、打包出示，实现“繁案精办”“简案快办”。深入推进对公安派出所刑事侦查活动监督，建立健全信息共享、提前介入、案件指导、申诉受理等机制，提高监督质量和效果。    

三要进一步发挥好公益诉讼职能作用。积极关注民生热点和绿色发展，主动寻找公益诉讼案件线索，不断加强立案工作。充分运用检察建议、支持起诉、提起诉讼等监督方式，提升办案规模。坚持数量与质量并重，严把公益诉讼案件调查核实关、诉前程序关、审查起诉关、庭审质证关、判后执行关等，确保每一起案件都严格依法规范办理，实现政治效果、法律效果和社会效果有机统一。进一步加强与行政机关、法院和监察委的沟通联系，形成工作合力，构建上下联动，横向协调的公益诉讼工作格局。全方位、多渠道、多领域宣传检察机关公益诉讼新职能，不断提高人民群众对公益诉讼的认知度，增强人民群众参与保护公益的积极性，为公益诉讼工作顺利开展提营造良好环境。