白银市人大常委会执法检查组

根据市人大常委会2017年工作要点，3月上旬，由市人大常委会副主任薛香玲带队，市人大常委会民侨内务司法工作委员会组织部分市人大常委会委员和市人大代表组成执法检查组，对全市贯彻实施《中华人民共和国老年人权益保障法》、《甘肃省老年人权益保障条例》（以下简称“一法一条例”）实施情况进行了检查。检查组主要围绕积极应对人口老龄化几个关键环节，立足运用法制手段推动老龄事业发展，重点检查了各级政府及其有关部门实施“一法一条例”，完善老年人合法权益保障机制的基本情况、社会养老服务体系建设情况、老年人救助情况和老年人参与社会发展情况。检查情况报告如下：

一、基本情况

自1999年，我国进入老龄社会后，人口老龄化（1982年维也纳老龄问题世界大会，确定60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%，意味着这个国家或地区进入老龄化）呈现出规模大、来势猛、占比高和“未富先老”等特点。在我国老龄化快速发展进程中，少子无子家庭剧增，空巢、失能、失智、高龄、贫困等多种现象叠加，各种老龄问题短期内同步呈现，给经济社会发展带来严重挑战。

截止2016年底，全市60岁以上老年人26.09万人，占常住人口的15.2%。其中城市老年人6.71万人，占老年人总数的25.73％；农村老年人19.38万人，占老年人总数的74.27％。“三无”（指城镇居民中无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养或扶养能力的60周岁及以上老年人）老人3628人，占老年人总数的1.25%。市辖行政区域内，已建成的老年协会有801个，居家养老服务中心503个，公办养老机构178个，共有床位1457个，民办养老机构2个，农村互助老人幸福院447所，共有床位8082张。

二、实施“一法一条例”取得的成效

（一）强化责任、养老服务体系不断完善。

“一法一条例”颁布实施以来，市、县（区）政府及其相关部门认真开展了一系列的学习、宣传和贯彻工作。市政府根据国家老龄事业发展规划，立足实际，制定了白银市老龄事业发展规划和年度计划，出台《关于加快发展养老服务业的实施意见》、《城乡居民基本养老保险工作实施方案》、《建设农村互助老人幸福院实施方案》等助老惠老文件，各县区政府在具体落实政策法规时，根据实际制定涉老规划和意见，在贯彻落实“一法一条例”过程中做到了“三个结合”，即将贯彻落实精神与指定我市老龄事业发展“十三五”规划结合起来；与促进地方养老服务产业持续发展结合起来；与完成老龄工作目标结合起来，确保了全市老龄事业稳步推进。

（二）依法履职，老年人权益保障机制初步建立。

一是市政府依法将老龄事业纳入国民经济和社会发展规划，将老龄事业经费列入财政预算，初步建立起比较稳定的经费保障机制，并鼓励社会各方面投入，不断加强养老服务基础设施。二是覆盖城乡的养老保险体系逐步建立，参保范围不断扩大，待遇水平稳步提高。三是完善医疗保险制度，提高老年人医疗保障水平，城乡居民医疗保险参保补助标准不断提高，2016年提高到每人每年420元。针对老年人特点，将一些病期长、治疗费用高的慢性病门诊医疗费用纳入统筹基金支付范围，减轻了老年人医疗费用负担。积极探索在基本医疗保险制度范围内，解决老年疾病患者居家医疗护理需求。四是完善困难老年人社会救助制度，各级政府将城市“三无”老年人纳入城市社会福利机构供养，将农村五保老年人纳入农村敬老院等机构集中供养或分散供养。

（三）创新方式，养老服务工作水平不断提升。

 各级政府结合实际，积极探索养老服务模式，创新服务内容，提升服务质量。一是稳步推进城市社区日间照料中心和农村互助幸福院建设。截止2016年底，全市共投资4840万元  建成城市社区日间照料中心62所，农村互助老人幸福院447所，分别覆盖62.6%的城市社区和64 %的村。二是加强集中养老机构规范化建设。目前，全市现有集中养老福利机构32所，床位2420张，入住老人851人。平川区社会福利院被评为“甘肃省规范化标准化示范社会福利机构”，靖远县中心福利院、白银区中心敬老院被评为全省三星级农村敬老院。三是深入开展居家养老服务工作。认真贯彻国家10部委《关于全面推进居家养老服务工作的意见》精神，在城市社区确定了2730名失能和半失能的“三无”、“空巢”和独居老人作为政府购买服务的对象，开展居家养老服务。平川区建成“12349”居家养老服务网络平台，白银区工农路街道设立“8830088”一键式呼叫平台，积极为社区60岁以上居家生活的老年人提供购物、送餐、家政、康复护理、法律咨询、心里咨询等居家养老服务，老人可在15分钟内得到方便快捷的专业服务。

（四）狠抓落实，老龄优待政策逐步落实。

近年来，我市不断健全和完善养老服务工作制度，落实各项养老优惠政策，切实保障老年人合法权益。一是落实农村残疾老人和高龄老人生活补贴制度。对全市80岁以上老人发放高龄补贴，70岁以上农村困难老人发放生活补贴，切实保障困难老人权益。二是全面建立困难老年人补贴制度，并规范管理逐步完善，确保补贴政策惠及所有符合条件的老年人，进一步加快完善老年人福利保障制度，实现基本养老服务均等化。三是全面落实各项养老政策措施。60岁以上老年人受到普遍优待，高龄老人和70岁以上农村残疾老人受到特殊优待，贫困老人得到特殊照顾，白银市区，平川城区60岁以上老人乘坐公交车实行五折优惠，社区医疗卫生中心每年为65岁以上老人免费体检，有条件的二级以上综合医院为老年人开设绿色通道，设立老年病科，公共交通工具设立“老年人”专座，司法机关为老年人提供相应的司法救助。

三、存在的主要困难和问题

目前，全市人口老龄化快速发展，形势严峻，预计到2020年全市60岁以上老人增加到32万人左右，占总人口的17%左右，人口老龄化程度进一步加深。尽管这些年来，各级政府就应对人口老龄化做了大量工作，但从全市来看老龄事业还处于发展初期，在思想认识、制度设计、配套规定、财政支持、基础设施建设、动员社会力量参与等方面还不能适应老龄化形势发展和老年人需求，“一法一条例”实施过程中还存在不少困难和问题。主要是：

（一）应对人口老龄化体制机制不健全。

2012年国家新修订了《老年人权益保障法》，2015年省上制定《老年人保障条例》，2013年和2015年国家老龄办联合24个部委，省老龄办联合32个部门制定出台了《关于进一步加强老年人优待工作的意见》，就应对老龄社会提出了详细的战略措施和应对方案，新修订的老年人权益保障法明确指出“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”。从检查发现，有的政府部门对完成这项战略任务的思想准备和应对能力不足，有的领导干部对老龄问题缺乏战略思考，养老事业经费保障不足、服务用地、融资、补贴、政府购买服务等方面的国家支持政策未能有效落地。政府有关部门协调配合不够，尚未有效形成工作合力，老龄工作机构组织协调作用发挥不充分，基层力量薄弱，由于资金缺乏，养老服务基础设施艰难运行，工作机制运行还不够顺畅。

（二）基本养老和医疗保障体系不完善。

尽管社会保障事业已取得显著进步，初步形成“保基本、广覆盖、多层次、可持续”的社会保障体系，但仍然存在不少问题。一是城乡居民养老金待遇普遍较低，贫困老年人救助水平有待提高，农村五保老年人分散供养和低保对象补助标准较低。二是基本医疗保障仍存在统筹层次较低，跨省异地就医结算难，大病报销额度有限和社区卫生服务难以满足老年人医疗需求等问题，老年人看病难、看病贵的问题短期内还无法得到有效解决。三是长期护理保险工作刚刚起步，对失能、失智、高龄、独居老年人的特殊照护严重短缺。补充性商业保险发展不充分，多层次多支柱的社会保险体系尚未形成。

（三）养老服务业发展还相对滞后。

十八届五中全会提出，“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”。养老服务业现状总体上与“一法一条例”和老年人日益增长的需求存在较大差距。一是绝大部分城乡社区养老服务设施不足，医疗、文化、体育等服务设施综合利用率较低，服务覆盖区域和服务人群有限，服务内容单一，社会化专业水平不高。广大居家老年人难以就近享受到方便有效的社区服务，社区养老的依托地位亟待夯实。二是养老机构的布局结构不合理，发展不平衡，总体情况是养老设施城市好于农村，农村养老院多有空置的状况；有的地方公办养老院的功能定位不够明确，支持社会力量办养老院的政策措施不到位；面向失能、失智、高龄等特困老年人的护理型、医养结合型养老机构严重短缺。三是农村养老服务水平明显低于城市，养老服务存在的问题比城市更加突出。随着城镇化进程加快，家庭空巢化加剧，农村老年人普遍缺乏应有的服务、照料和医疗，一旦生病或失能，生活难以为继。

（四）养老事业社会力量参与严重不足。

一是引导和扶持社会力量参与养老服务力度不够。民间资本进入养老服务领域与公办养老服务机构在用地、融资、用人、政府补贴等方面缺乏统一、公正、公平政策和平等竞争的社会环境，国家规定的养老机构优惠政策难以落实。政府有关部门对社会力量参与养老服务在市场准入、服务标准、定价机制等方面缺乏积极的政策引导和配套服务，影响社会力量参与养老服务业发展的积极性。二是养老服务从业人员队伍建设亟待加强。养老服务涉及医疗、康复、护理、心理等多学科知识，专业护理人才培养严重滞后。为老年人服务的社会组织发育缓慢。现有养老服务机构普遍存在招人难、留人难的困境。同时，因文化素质不高、流动性大、社会偏见等原因，取得资质的护理人员极度缺乏，服务质量难以保障，急需解决“谁来服务”的问题。

四、工作建议

   （一）提高认识，坚决落实应对人口老龄化国家战略。

全面贯彻落实老年人权益保障法和保障条例，不折不扣地落实好老年人优待工作意见精神，积极开展应对人口老龄化行动。要切实加强全民应对人口老龄化国情教育，大力弘扬敬老、养老、助老社会风尚。要进一步强化国家机关工作人员，特别是领导干部的责任意识，危机意识，加强顶层设计，系统规划“十三五”期间应对人口老龄化和加快发展养老服务业各项措施，作为全面建成小康社会重要指标，确保到2020年我国老年人共享发展成果。要建立更加公平可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制，建立基本养老金正常调整机制，推进基础养老金统筹。要统筹救助体系，推进制度整合，确保困难老年人基本生活。积极探索建立长期护理保险制度。要积极研究制定和修改与应对人口老龄化和发展养老服务相关的政策方案，立足运用法治思维和市场机制推动老龄事业发展。充分发挥老年工作机构作用，建立和完善工作制度，切实加强资金保障，推进老龄工作跨部门、跨领域的有效协调，形成工作合力，确保全体老年人共享全面建成小康社会新成果。

  （二）融合发展，不断完善养老服务体系建设。

  一是建立和完善家庭养老政策。从1982年我国把计划生育作为基本国策，到2016年1月起生育二孩合法化，在此长达34年的历史进程中，数以万计的家庭响应国家号召，现在这一群体已逐步迈入老年阶段。截止2014年底，我国60岁以上老年人达到2.12亿，占总人口的15.5%，步入老年阶段的人群中，30%以上是独生子女父母，预计到2020年，全国60岁以上老人将增加到2.55亿，占比提升到17.8%左右，未来一段时间独生子女父母的占比还将不断攀升。因此完善独生子女家庭养老政策已迫在眉睫，加大力度鼓励引导家庭成员依法履行对老年人经济供养、生活照料和精神慰藉责任。二是着力推动居家养老服务社会化。各级政府在加大社区服务设施建设投入力度的同时，通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量兴办社区养老服务。大力培育发展社区养老服务组织，完善服务网络。鼓励引导有条件的企事业单位兴办家庭式、社区型养老服务机构，促进居家和社区养老服务连锁化、品牌化发展。推进信息技术、人工智能和物联网与养老服务的融合发展，建立养老机构服务信息平台，培育“互联网+智能养老服务”，强化供需衔接，切实为老年人居家养老提供人性化、多样化的社会化服务，夯实居家养老基础地位、发挥社区养老服务依托作用。三是大力发展老年保健事业。调整养老服务机构结构布局，大力推动医疗卫生和养老服务相结合，建设康复护理型医疗养老联合体，为失能、高龄老年人提供一体化健康养老服务。四是积极推进公办养老机构改革，在履行好托底职能，发挥补充作用的同时，为民办养老机构规范化、标准化运营起到示范作用。五是积极探索“医养结合”养老新模式。从检查来看，目前“医养结合”是破解养老问题的有效模式，就是政策鼓励养老机构与二级医院签订就诊协议，使医疗资源入驻养老院、社区以及居民家庭，为一些失能、失智、高龄、长期患有慢性病的老年人提供康复护理等优质的医疗服务，支持社会力量举办非营利性医养结合机构，逐步建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的医养结合服务体系。

  （三）整合资源，积极培育养老服务市场。

要建立起公平、公正、规范的养老服务业准入机制，在政策上对民间资本和社会力量兴办养老机构的准入条件进行扶持。集聚民间资本，鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式参与到养老机构的结构调整中，推动社会力量成为养老服务的生力军。各级政府要着力解决在资源配置上政府主导与市场化需求之间的矛盾，重点解决民营养老机构在规划、用地、金融等方面的问题，充分调动社会力量参与养老服务。适应社会主义市场经济发展要求，积极运用公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务、股权合作等多元化资金投入和经营运作方式兴办养老服务业，支持各类市场主体增加养老服务和产品供给，从而实现多层次的养老服务需求。研究细化养老服务设施供地政策，鼓励租赁供应养老服务设施用地，盘活存量用地和利用集体土地支持兴办养老机构。研究制定养老服务业金融支持政策，创新养老服务机构投融资模式，鼓励和引导商业银行等金融机构开放养老信贷产品。

从基本情况的数据可以看出，农村人口老龄化的程度远远高于城市的人口老龄化程度，而法律法规和政策“一刀切”的均等规定，公共服务要实现均等化，各级政府要高度关注农村老年人生活状况，加大城乡统筹工作力度，采取切实有效措施，提升农村老龄工作水平。在新农村建设和城镇化建设过程中，要科学规划、合理布局农村养老服务设施，加快农村养老机构改革，新建改扩建规模合理、功能实用、设施齐全的农村五保供养机构，优先为空巢、失能、失智、高龄、贫困等特殊困难老年人提供服务。鼓励城市养老机构与农村养老机构建立对口支援和协作机制，在农村土地征收、宅基地改革等工作中统筹考虑农村居民养老的长效保障机制。发展农村社区服务，建立适应老年人需要的生活服务、疾病护理与康复等设施网点。

（四）突出重点，创新服务老龄事业发展人才培养新机制。

  积极应对人口老龄化，既要为老年人提供各种服务，又要充分发挥老年人作用，使其成为经济社会发展的重要力量。各级政府要在制度规划、政策完善、舆论宣传、加强老年人组织建设、搭建老年人才服务平台、提供教育培训、强化劳动保护等多方面改革创新，逐步完善老年人参与社会发展条件。积极组织健康老年人退休后再就业和参加各类志愿服务，不断探索实践“老有所为”的新模式。各级政府及有关部门要高度重视养老服务队伍建设，把养老服务队伍建设纳入国家人才发展规划，全面落实教育部等9部门关于加快推进养老服务业人才培养的意见，加强养老服务人才培养和储备。对现有养老服务从业人员要加强在职培训，将其纳入最低工资保障体系，逐步提高工资水平，确保依法享受各项社会保障待遇，规范职业资格或能力认证，畅通职业转换和职务职称晋升渠道，提升养老服务从业人员素质，稳定养老服务人才队伍，推动老龄事业全面发展。